Đối phó với một cường quốc miễn cưỡng
EVAN A. FEIGENBAUM
Washington cho rằng tổ chức mới này có thể làm suy yếu hệ thống hiện có qua việc cung cấp đầu tư mà không áp đặt các tiêu chuẩn chống tham nhũng và môi trường được các nhóm hiện có sử dụng. Và một số người ở Washington cũng suy diễn rằng Bắc Kinh có một mục đích sâu xa hơn: đó là xây dựng một bộ các tổ chức quốc tế thay thế theo định hướng của TQ không chịu sự khống chế của Hoa Kì lẫn các giá trị tự do được Hoa Kì và các nước dân chủ công nghiệp khác tán dương.
Nhiều người tin rằng lo lắng nêu trên của Washington về các chuẩn mực thực ra che dấu mối quan ngại địa chính trị mà ngân hàng đó là bước đầu tiên trong nỗ lực của Bắc Kinh nhằm xây dựng một trật tự thế giới lấy TQ là trung tâm (Sinocentric).
Các nỗ lực của Hoa Kì nhằm ngăn chặn hoặc đẩy AIIB ra bên lề đều thất bại thảm hại. Ngân hàng này đã được tung ra vào năm 2015, và vào giữa năm tới, một loạt các đồng minh thân cận của Mĩ, bao gồm Úc, Canada, Pháp, Đức, Israel, Hàn Quốc, và Vương quốc Anh (mặc dù với ngoại lệ đáng chú ý là Nhật Bản), đã không nghe theo Washington và đã đăng kí tham gia.
Washington có thể đã hiểu sai ý định của rất nhiều đồng minh của mình và rốt cuộc đi tới việc tự cô lập bản thân mình hơn là Bắc Kinh như thế nào? Họ có thể xử lí sáng kiến của TQ khác hơn không? Và thất bại của Washington nói lên điều gì về cơ hội của Hoa Kì trong việc thúc đẩy Bắc Kinh hội nhập hơn nữa vào trật tự hiện có? Những câu trả lời không ăn nhập gì nhiều tới các chi tiết của ngân hàng mới hay việc chi cho cơ sở hạ tầng châu Á. Thay vào đó, chúng đòi hỏi một sự hiểu biết cân bằng về vai trò mà TQ đã bắt đầu giữ trong quan hệ quốc tế đương đại và những thách thức nghiêm trọng mà Bắc Kinh đặt ra.
Quan trọng nhất, TQ là một cường quốc phá hoại chứ không phải là một cường quốc cách mạng. Tầm vóc, của cải, và chính sách đối ngoại quyết đoán của TQ đưa nước này tới việc đòi hỏi có những thay đổi đáng kể đối với các tổ chức hiện có, nhưng TQ không tìm cách lật đổ trật tự quốc tế hiện hành nói chung. Chỉ nửa thế kỉ trước, TQ của Mao Trạch Đông mới thực sự đưa ra một tầm nhìn có tính cách mạng rmột cách õ rệt về chính trị thế giới và vai trò của TQ trong đó. Hiện nay, ngược lại, Bắc Kinh kiên trì theo đuổi lợi ích quốc gia và các yêu sách lãnh thổ nhưng lại thiếu một hệ thống cố kết thay thế cho hệ thống hiện hành và họ thực sự đang là thành viên của gần như tất cả những tổ chức lớn hiện có. Tuy nhiên, TQ lại là một kẻ dự phần miễn cưỡng—ở trong lều, nhưng vẫn còn nước đôi và thường không hài lòng.
Sự trỗi dậy lạ thường của TQ trong những thập niên gần đây đã tạo đòn bẩy để họ yêu cầu có một tiếng nói lớn hơn trong các vấn đề quốc tế. Họ đã có được sức mạnh quân sự đang tăng, hàng nghìn tỉ USD trong dự trữ ngoại hối có thể được chu chuyển thành các khoản đầu tư trực tiếp, và ảnh hưởng mới ở các nước đang phát triển từ châu Phi tới Trung Á. Những sự kiện này nói lên rằng Bắc Kinh bây giờ có thể hoặc là ủng hộ hay phá hoại nền quản trị khu vực và toàn cầu.
Đối phó với sự trỗi dậy và chủ nghĩa xét lại của TQ sẽ đòi hỏi sáng tạo và sự gắn kết chiến lược lớn hơn so với phương Tây thể hiện cho đến nay.
CẢI CÁCH VÀ MỞ CỬA
Gần đây nhất là vào thập niên 1960 và 1970, một TQ rất khác đã tìm cách lật đổ phần lớn hệ thống quốc tế.
Mao cô lập nền kinh tế và xã hội của đất nước với hầu hết các ảnh hưởng bên ngoài, chống đối gần như mọi tổ chức lớn trên toàn cầu, và đưa ra một tầm nhìn mang tính cách mạng về một trật tự toàn cầu chống chủ nghĩa tư bản. Điều này đã đi xa hơn những hô hào bốc lửa: TQ khuyến khích cách mạng thường là bạo động nội bộ chống lại chính phủ ở nhiều nước, từ Bolivia tới Borneo.
Hiện nay, Bắc Kinh quyết tâm hơn bao giờ hết trong việc thúc đẩy những lợi ích của mình tiến tới theo nhiều cách và trong nhiều diễn đàn khác nhau, nhưng ngay cả khi họ ủng hộ những tổ chức thay thế hoặc làm việc ngoài hệ thống, họ thường bắt chước và cải biên cách làm việc của các tổ chức hiện có, như họ đang làm với AIIB.
Phản ứng của Washington vừa là chào đón vai trò mới của TQ vừa cố quản lí nó. Ngay cả lúc họ tìm cách để đưa TQ vào hệ thống, nhiều người ở Hoa Kì biết rằng Bắc Kinh có thể quấy phá nền quản trị quốc tế và các lề lối làm việc đã được thiết lập. Kết quả là, khoảng một thập niên trước, Washington bắt đầu thay đổi cách tiếp cận của mình. Hoa Kì tích cực tìm cách để chuyển hướng năng lượng của TQ và chặn trước khả năng Bắc Kinh thách thức các tổ chức hiện có.
Năm 2005, Robert Zoellick, thứ trưởng ngoại giao Mĩ, đã đưa ra một bài phát biểu vạch ra chiến lược mới này. Zoellick đã tìm cách chuyển trọng tâm của chính sách TQ của Washington từ câu hỏi liệu Bắc Kinh ở trong hay ngoài của các tổ chức chính sang vấn đề rộng lớn hơn về hành vi và những lựa chọn của họ. Ông lưu ý rằng TQ, sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) bốn năm trước đó, đã gần như hoàn tất quá trình hội nhập chính mình vào một trật tự thế giới đã được thiết lập sẵn. TQ đã tham gia hầu hết các tổ chức chính mà họ từng chống đối và, ít ra trên giấy tờ, cũng đã gia nhập nhiều hiệp ước chính và các hiệp định về nhiều vấn đề đa dạng như sự suy giảm ozone và vũ khí hóa học.
Do đó, theo Zoellick, chính sách của Hoa Kì cần phải thay đổi mạnh bạo. Ông nói "Đã đến lúc đưa chính sách của chúng ta vượt khỏi việc mở các cửa cho TQ gia nhập vào hệ thống quốc tế. Chúng ta cần phải thúc giục TQ trở thành một bên dự phần có trách nhiệm trong hệ thống đó." Một phần của động lực đằng sau bài phát biểu của ông Zoellick là nhằm chấn chỉnh xu hướng của Bắc Kinh muốn hưởng không (free-ride) về an ninh và ổn định do Hoa Kì cung cấp ở châu Á lẫn phần còn lại của thế giới. Ví dụ tại Afghanistan, TQ thu được nhiều lợi lộc đáng kể từ các cuộc chiến tranh do Mĩ dẫn đầu chống lại al-Qaeda và Taliban, trong đó có việc loại bỏ mối đe dọa khủng bố dọc biên giới phía tây của họ và tạo ra một chính phủ ổn định hơn ở Kabul. Nhưng TQ đóng góp rất ít cho nỗ lực này so với quy mô kinh tế của mình. Và trong thập niên kể từ đó, sức mạnh và vai trò toàn cầu của TQ đã chỉ tăng thêm. Tại cuộc họp G-20 năm 2009 tại Pittsburgh, chẳng hạn, TQ tìm cách có được tỉ trọng biểu quyết lớn hơn trong Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF). Năm 1999, TQ đã không còn đủ điều kiện để vay vốn của Hiệp hội Phát triển Quốc tế, và giữa thập niên này, TQ lại trở thành nước đóng góp cho nó. Và TQ đã tham gia, và thậm chí bắt đầu đồng tài trợ nhiều dự án cùng với hầu hết các ngân hàng phát triển chính khu vực, bao gồm cả Ngân hàng Phát triển Liên Mĩ (Inter-American Development Bank) và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu (European Bank for Reconstruction and Development). Mặc dù đã trở thành một bên dự phần trong những tổ chức này và các tổ chức khác, TQ vẫn thường hoài nghi về chúng và không hài lòng với cách làm việc của chúng.
Ba khía cạnh cụ thể trong sự nổi lên của TQ đang khiến những nỗ lực của Hoa Kì trong việc bảo vệ cấu trúc hiện có khó khăn hơn. Thứ nhất, TQ không tuân theo các chuẩn mực tự do của các nước vốn đứng ra thành lập các tổ chức quốc tế trên thế giới—và đã tìm cách tiêm cấy vào chúng các giá trị của họ— sau Thế chiến II. Sự phản kháng này không những xuất phát từ hệ thống chính trị thiếu tự do, Leninist của chính TQ mà còn từ hoàn cảnh lịch sử, đáng lưu ý nhất là yêu sách đối với Đài Loan, đã cho TQ cái nhìn thế giới kiểu truyền thống và không can thiệp rõ rệt. Chẳng hạn, trong những năm 1990, khi Hoa Kì sử dụng lực lượng quân sự ở Panama, Haiti, và vùng Balkan, nỗi quan tâm của TQ với các tranh chấp lãnh thổ của chính họ đã khiến họ phản đối mạnh bạo sự can thiệp của các cường quốc phương Tây. Lập trường đó chẳng bao lâu phát triển thành phản kháng việc sử dụng các tổ chức đã thiết lập để thực hiện các biện pháp can thiệp tự do khi Hoa Kì,vào năm 1999, đã can thiệp vào khu vực Balkan lần nữa nhưng lần này qua mặt Hội đồng bảo an, nơi mà TQ có thể đưa ra lá phiếu phủ quyết của mình, mà thay vì vậy đã dựa vào NATO để hợp pháp hóa sứ mệnh đó. Sự bất đồng quan điểm này giữa TQ và phương Tây đã cản trở sự hợp tác Mĩ-Trung, đặc biệt là ở Iraq và Syria.
Thứ hai, mặc dù đã tham gia vào và trở thành thành viên ngày càng tích cực của các nhóm và các hiệp ước hiện có, TQ cũng đã cố làm đa dạng hóa hệ thống bằng cách ủng hộ các đối thủ cạnh tranh với chúng: TQ đã thừa nhận mộtsố cấu trúc song song, như nhóm BRIC gồm các nền kinh tế lớn mới nổi (Brazil, Nga, Ấn Độ, TQ và Nam Phi), nhóm này đã bắt đầu mở hội nghị thượng đỉnh hàng năm vào năm 2009 và đã thành lập một ngân hàng phát triển và một quỹ dự phòng.
AIIB minh họa cho cách tiếp cận kép này. Sự hình thành của ngân hàng này là một tuyên bố rõ ràng về sự không hài lòng của Bắc Kinh với những gì mà họ thấy như là sự thất bại của hệ thống hiện tại trong việc cải cách và thừa nhân đủ nhanh vai trò lớn hơn của TQ, đồng thời đó cũng như là một cảnh báo rằng TQ có năng lực và ý chí để hoạt động bên ngoài nó. Tuy vậy, TQ vẫn không rời bỏ các tổ chức cũ này: TQ vẫn là nhà tài trợ lớn thứ ba cho đối thủ cạnh tranh gần nhất của AIIB, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), và ngày càng tích cực trong Ngân hàng Thế giới (WB). Hơn nữa, TQ tập trung sự không hài lòng của họ vào một khu vực mà các ngân hàng này cho thấy là chưa tương xứng.
Năm 2016, ADB dự đoán rằng kinh phí cho các cơ sở hạ tầng ở châu Á sẽ đòi hỏi gần $1 nghìn tỉ một năm cho đến năm 2020, trong đó các chính phủ chỉ có thể cung cấp khoảng 60 %. Vì vậy, Bắc Kinh có thể lập luận một cách thuyết phục rằng AIIB chỉ bổ khuyết chứ không đe dọa hệ thống hiện tại.
Chiến lược này được mô tả chính xác như là cách đa dạng hóa đầu tư, theo đó Bắc Kinh mở rộng các lựa chọn về tổ chức của mình để phục vụ cho nhiều mục tiêu. TQ tìm cách rào bọc cam kết của họ với các nhóm do phương Tây đứng đầu vì sợ rằng chúng không phục vụ thích đáng lợi ích của TQ hoặc quay sang chống lại TQ, giành lấy đòn bẩy để đòi hỏi các cải cách nhanh hơn và sâu hơn đối với các cấu trúc hiện tại, "dân chủ hóa" quản trị quốc tế bằng cách thiết lập các nhóm không do các nền dân chủ công nghiệp hoá G-7 lãnh đạo, cảnh báo Washington rằng Bắc Kinh có thể và sẽ tìm kiếm các cấu trúc thay thế nếu những đòi hỏi thay đổi của họ bị bỏ qua, và đưa các dự án vào thực hiện trong nhiều khu lĩnh vực, chẳng hạn như tài trợ cơ sở hạ tầng, nơi mà những nỗ lực của Hoa Kì và các nhóm hiện có chưa tương xứng.
Thách thức thứ ba đối với Washington là việc Bắc Kinh kì vọng rằng vai trò tăng lên của chính họ sẽ đương nhiên làm giảm ảnh hưởng của các nền dân chủ nhỏ ở châu Âu. TQ là nhà buôn, sản xuất, và thải khí carbon lớn nhất thế giới và nắm giữ nền kinh tế lớn thứ hai thế giới. Vì vấn đề kinh tế và môi trường toàn cầu không thể giải quyết được nếu không có sự tham gia của TQ nên theo Bắc Kinh, cách duy nhất để làm cho các tổ chức hiện có chạy việc là làm cho chúng có tính đại diện nhiều hơn.
Tuy nhiên, đối với Washington việc tái cân bằng quyền lực theo cách này đặt ra một sự đánh đổi không thoải mái giữa tự do và hiệu quả. Một tổ chức càng bị ảnh hưởng bởi phương Tây thì nó càng có hướng thiên vị tự do, nhưng sẽ ít tính đại diện hơn— và có thể ít chạy việc hơn. Một ví dụ cho điều này là Cơ quan năng lượng Quốc tế, ban đầu một nhóm các nước tiêu thụ dầu lớn của thế giới mà số thành viên của nó và tỉ trọng quyền biểu quyết của các thành viên phần lớn đã bị đóng băng kể từ khi nhóm thành lập vào năm 1974. Kết quả là nhóm này không chứa TQ và Ấn Độ, tương ứng là nước tiêu thụ năng lượng lớn thứ nhất và thứ ba của thế giới (mặc dù TQ đã kí một thỏa thuận liên kết với nhóm, và nhóm có một chương trình hợp tác với Ấn Độ), và nhóm cho tỉ trọng vượt cỡ cho các nước Châu Âu nhỏ vốn là các nước nhập khẩu dầu lớn vào những năm 1970 nhưng hiện nay không còn như vậy. Do đó, nó biến thành một tổ chức hoạt động ít suôn sẻ về các vấn đề như sự phối hợp các kho dự trữ và các tiêu chuẩn kĩ thuật.
MỘT CHÂU Á HỘI NHẬP NHIỀU HƠN
Nhưng chính ở châu Á chứ không phải ở các tổ chức toàn cầu, Hoa Kì mới phải đối mặt với sự lựa chọn khó khăn nhất về việc phải đáp ứng với sự chủ động đang tăng của TQ như thế nào. Đặc biệt kể từ cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997- 98, khi Hoa Kì từ chối giải cứu Thái Lan và các điều kiện cứu trợ của IMF bị toàn khu vực xem là quá khắc nghiệt, một số nước, không chỉ riêng TQ, đã đề xướng lập ra các cấu trúc khu vực ở châu Á không có Hoa Kì. Đối với Washington, phản kháng lại các đe dọa đến ảnh hưởng của Hoa Kì sẽ thật gay go vì chúng có gốc rễ sâu hơn là tham vọng đang tăng lên của TQ. Trên thực tế, khu vực này đã có một truyền thống lâu năm về các ý tưởng liên Á (pan-Asia), đàm phán và các hiệp định, ngay cả trong số các nước vốn là đồng minh của Mĩ và ngờ vực TQ sâu đậm.
Lấy trường hợp Nhật Bản. Vì Tokyo nhìn sự gia tăng quyền lực của TQ với sự nghi ngờ sâu đậm, có người cho rằng Nhật và Hoa Kì nên đứng đầu một nỗ lực chống lại ý tưởng mới liên Á được cho là của TQ. Nhưng Nhật Bản tự họ đã đề xướng ý tưởng liên Á trong quá khứ. Chính các quan chức Nhật Bản, vào năm 1997, đã đề xuất việc thành lập quỹ tiền tệ châu Á để chống lại các cuộc khủng hoảng tài chính trong tương lai, một đề xuất đã giúp làm nẩy sinh sáng kiến Chiang Mai hiện nay, một hệ thống hoán đổi tiền tệ song phương giữa các nước Đông Nam và Đông Bắc Á nhằm phục vụ cho mục đích tương tự.
Hiệp định liên Á chính yếu, Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực (Regional Comprehensive Economic Partnership/RCEP), thay thế cho các sáng kiến thương mại do Mĩ đứng đầu, cũng không phải là một ý tưởng của TQ. Kể từ khi RCEP đã trở thành đối thủ cạnh tranh chính với hiệp định thương mại ưa thích của Washington, Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), các quan chức Mĩ, trong đó có Tổng thống Mĩ Barack Obama, đã miêu tả nó như là một phương tiện của TQ—một ví dụ về những nỗ lực của Bắc Kinh trong việc "viết ra những quy tắc" của khu vực chống lại Hoa Kì. Nhưng câu chuyện không phải gần như đơn giản như vậy. RCEP chủ yếu là một sáng kiến của Đông Nam Á, bao gồm các nước Australia, Ấn Độ, Nhật Bản và Việt Nam, vốn là những nước hoài nghi nhất về động cơ của Bắc Kinh ở châu Á. Trên thực tế, khoảng một nửa các quốc gia đang tham gia các cuộc đàm phán TPP cũng tham gia RCEP. Triển vọng có nhiều khả năng xảy ra nhất là nếu Mĩ không phê chuẩn TPP thì các nước này sẽ cùng nhau viết các quy tắc liên Á mới, không chấp nhận những quy tắc do Trung Quốc áp chế.
Cũng đáng chú ý là TQ thường thành công trong nỗ lực cải cách các tổ chức toàn cầu và xây dựng các nhóm liên Á vì nhu cầu của họ khớp với nhu cầu của Ấn Độ, một đối tác ngày càng thân cận của Hoa Kì. Ví dụ, Ấn Độ đã giúp hình thành AIIB và hiện giờ là cổ đông lớn thứ hai của nó. Dù có sự nghi ngờ về sức mạnh của Trung Quốc, các quan chức ở New Delhi có xu hướng đồng ý rằng các diễn đàn mới tác động như một đối trọng cần thiết cho các tổ chức toàn cầu ít mang tính đại diện. Giống như Trung Quốc, Ấn Độ không bằng lòng sống vĩnh viễn trong kiến trúc phần lớn được xây dựng bởi phương Tây.
Các sáng kiến liên Á của Trung Quốc cũng có được sức kéo qua việc vay mượn và cải biên các ý tưởng vốn từ lâu đã được nhiều nước khác, trong đó có Hoa Kì, ủng hộ. Một ví dụ nổi bật là chương trình cơ sở hạ tầng Một vành đai Một con đường đầy tham vọng của TQ. Kể từ khi chủ tịch Tập Cận Bình phát động vào năm 2013, nỗ lực nhiều tỉ đô la này nhằm kết nối châu Á với nhau qua việc xây dựng hệ thống đường bộ, đường sắt, cảng và đường dây điện mới đã được miêu tả như là một nỗ lực để làm cho phần còn lại của lục địa phụ thuộc vào kinh tế TQ. Nhưng ý niệm về kết nối khu vực không phải là sáng kiến của TQ. Nhiều nước, trong đó có Ấn Độ, Nhật Bản, Singapore, Hàn Quốc, và ngay cả Hoa Kì đã và đang giúp xây dựng, cấp vốn cho các liên kết như vậy trên khắp châu Á. Ví dụ, chính Nhật Bản chứ không phải TQ, đang tài trợ cho Metro Delhi và Hành lang công nghiệp Delhi–Mumbai, một khu công nghiệp kĩ thuật cao và đường vận chuyển hàng $90 tỉ nối các thủ đô chính trị và kinh tế của Ấn Độ. Và không phải Bắc Kinh mà là ngoại trưởng Mĩ Condoleezza Rice, Ngân hàng Thế giới, và ADB đã đề xướng việc phát triển hệ thống đường bộ và đường dây điện cho miền Trung và Nam Á giữa thập niên đầu của thế kỉ này.
Đối với Washington, cái mà việc này muốn nói là họ không cần xem các sáng kiến như AIIB hoặc Một vành đai Một con đường là phá hoại những nỗ lực của Hoa Kì. Nhưng điều đó nói lên rằng các nền kinh tế châu Á đang ngày càng nhìn vào nhau hơn là vào phương Tây, cho đầu tư và hợp tác kinh tế. Kết quả có thể là vào năm 2030, châu Á sẽ giống rất nhiều với một lục địa hội nhập từng tồn tại ở đây trước khi Mĩ đến — nhiều "châu Á" hơn là "Châu Á-Thái Bình Dương”hơn cái lục địa mà các chính khách Hoa Kì đã trở nên quen thuộc từ khi Thế chiến II kết thúc.
CÁCH PHÒNG VỆ TỐT NHẤT
Điều chỉnh cho khớp với thực tế mới này nằm trong số những thách thức chiến lược chính mà Washington phải đối mặt ở châu Á. Tuy nhiên, cho đến nay, Hoa Kì đã không thích nghi thật tốt với vai trò toàn cầu của TQ và đặc biệt là với các sáng kiến liên Á mới của họ. Washington có thể và phải làm tốt hơn. Một mặt các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kì cần phải chọn mục tiêu đấu tranh của mình cẩn thận hơn. Sẽ có nhiều cuộc thi thố ý chí trong những năm tới về trật tự khu vực và toàn cầu, và do đó Washington sẽ phải luyện rèn sự thận trọng. Trong vụ AIIB, chẳng hạn, Hoa Kì đã phải đấu với một sáng kiến lớn của TQ trong khu vực mà các cấu trúc hiện có rõ ràng là không đủ và bản thân Washington cũng không đưa ra được mô hình thay thế với Hoa Kì là trung tâm . Khi làm như vậy, Hoa Kì đã biến một đề xuất đa phương của TQ thành một cuộc đấu song phương về ý chí mà gần như chắc chắn là Hoa Kì sẽ thua: Hoa Kì không thực sự ở trên thế Bắc Kinh và hiểu sai tệ hại cảm nghĩ từ các đồng minh của mình.
Một bài học khác là Hoa Kì không nên ép các đồng minh phải thực hiện việc lựa chọn một trong hai giữa Bắc Kinh và Washington về các vấn đề không có tính sống còn đối với an ninh quốc gia của Mĩ hay an ninh quốc gia của các nước đồng minh. Ở biển Đông, nơi mà TQ đang thách thức luật biển và các tập tục quốc tế, áp lực như vậy là cần thiết. Nhưng việc TQ cấp vốn cho tuyến đường sắt thương mại hoặc đường dây điện không phải là một đe doạ.
Và cuối cùng, Hoa Kì cần phải rõ ràng về nơi mà lợi ích sống còn của mình quyết định để dốc sức lực nhiều hơn vào ván bài. Thương mại là ví dụ tốt nhất về một khu vực mà Hoa Kì phải làm như vậy. Với việc Donald Trump đắc cử, Hoa Kì có vẻ gần như chắc chắn sẽ từ bỏ TPP. Vì vậy, Washington sẽ kì vọng các nước châu Á lấp vào khoảng trống và viết các quy tắc của riêng mình. Chắc chắn, doanh nghiệp Hoa Kì sẽ vẫn quan yếu ở châu Á; các công ti Hoa Kì đã đầu tư hơn $200 tỉ chỉ riêng tại các nước Đông Nam Á. Nhưng cái đang bị đe dọa không phải là việc kinh doanh mà là các quy tắc, chuẩn mực và tiêu chuẩn. Washington sẽ mất ảnh hưởng đối với các quy định về đầu tư, tiêu chuẩn công nghệ, lao động và các cách xử sự về môi trường.
Cái mà Hoa Kì nên khuyến khích là một trật tự kinh tế dựa trên thị trường tự do và mở trong khu vực này. Và TPP tự một mình nó sẽ không đủ trong mọi tình huống. Thay vì từ bỏ thỏa thuận này, Washington cần phải bổ khuyết nó, bằng cách đàm phán các hiệp định đầu tư song phương với TQ và Ấn Độ để mở cửa nền kinh tế của họ ra cho các công ti Hoa Kì và để hậu thuẫn các nhà cải cách kinh tế trong cả hai nước này; theo đuổi quan hệ đối tác công-tư để đạt được việc doanh nghiệp Mĩ tham gia vào phát triển cơ sở hạ tầng trên khắp châu Á; đạt các thoả thuận cụ thể để mở cửa thị trường trong các lĩnh vực dịch vụ và công nghệ, những lĩnh vực mà Hoa Kì vượt trội; và tìm kiếm các hiệp ước mới trong các lĩnh vực như tiêu chuẩn đánh cá và môi trường cho dự án Một vành đai Một con đường của TQ. Làm như vậy có nghĩa là giúp định ra chương trình làm việc chứ không phải chỉ đơn thuần là phản ứng với các đề xuất của TQ.
Nhưng hiện nay việc sử dụng hình thức quản trị kinh tế này của Hoa Kì dường như có khả năng suy yếu dần. Vì vậy, khi ảnh hưởng bị suy giảm, Hoa Kì phải tìm cách dựa nhiều hơn vào các đồng minh để tác động như một đối trọng với TQ ở những nơi mà Hoa Kì tự mình không thể hoặc sẽ không làm. Chẳng hạn, ở Thái Lan ảnh hưởng của Nhật Bản đã tăng khi ảnh hưởng của Washington lu mờ do việc Nhật kiên trì theo đuổi các quan hệ đối tác đầu tư và can dự về chính trị với chính quyền quân sự ở Bangkok.
Bài học cuối cùng là hệ thống quốc tế không thể hoạt động trừ khi có kết hợp những quốc gia lớn nhất và phát triển nhanh nhất vào. Nếu hệ thống không bao gồm thích đáng TQ, Ấn Độ và các nền kinh tế mới nổi khác thì các nước này sẽ quay sang nơi khác. Điều đó có nghĩa là ảnh hưởng chính thức của châu Âu, và ở một mức độ thấp hơn, của Hoa Kì trong hầu hết các tổ chức quốc tế sẽ phải co hẹp lại trong những năm tới. Vì vậy, nếu muốn giữ gìn độ nghiêng về tự do của hệ thống, Hoa Kì sẽ cần phải dựa nhiều hơn vào các phương tiện không chính thức. Điều đó sẽ kéo theo việc tạo ra các nhóm các quốc gia tạm thời làm việc về các vấn đề cụ thể bên ngoài kiến trúc chính thức của hệ thống và rút tỉa nhiều hơn từ TQ để đổi lấy việc thích ứng với tầm vóc đang lớn của TQ. Quyết định gần đây đồng ý với đòi hỏi của Bắc Kinh để đồng nhân dân tệ được bao gồm trong nhóm các đồng tiền dự trữ có quyền rút vốn đặc biệt của IMF, cho ta một ví dụ về việc điều này có thể được thực hiện như thế nào. Nếu như, thay vì đồng ý ngay, Washington và IMF chú ý vào việc tách quá trình này ra thành những bước tuần tự, mỗi bước chốt vào các cải cách cụ thể trong thị trường vốn của TQ, thì họ vẫn có thể đưa TQ vào hệ thống đồng thời cũng giúp các nhà cải cách kinh tế của chính TQ mạnh dạn hơn.
Chắc chắn TQ sẽ tiếp tục đề xuất các sáng kiến tương tự như AIIB làm bật các thế mạnh của nước này lên. Đối với các quan chức Hoa Kì, phản ứng bằng việc ngồi bó tay là vô nghĩa. Ngoài lợi thế do vị trí ở trung tâm địa lí của châu Á ban cho, TQ có thể triển khai hàng nghìn tỉ trong quỹ vốn được nhà nước hậu thuẫn, điều mà Hoa Kì không thể làm. Để bác bỏ mọi sáng kiến của TQ triệt để thì sẽ đòi hỏi Washington phải đấu cả về địa lí lẫn kinh tế. Và làm như vậy sẽ khiến Hoa Kì bỏ lỡ nhiều cơ hội làm việc với TQví dụ, ở Trung Á, nơi mà lợi ích của Mĩ gắn kết chặt chẽ với TQ nhiều hơn là với Nga.
Điều mấu chốt là Washington dành quá nhiều thời gian và năng lượng phản ứng với các động thái của TQ. Thay vào đó, Hoa Kì nên chủ động và khai thác các thế mạnh của mình, chẳng hạn như công nghệ, đổi mới, và mối liên kết với nhiều thị trường vốn toàn cầu, khi nó làm việc với một mảng đa dạng của các đối tác châu Á để giúp cân bằng ảnh hưởng ngày càng tăng của TQ. Cách tốt nhất để thích ứng với các hoạt động mới của TQ là dấy lên một cuộc tấn công mạnh mẽ hơn chứ không cứ mãi chơi phòng thủ.
Evan A. Feigenbaum là Phó Chủ tịch Viện Paulson tại Đại học Chicago. Ông từng là Phó Trợ lí Ngoại trưởng về Nam Á 2007-9, Phó Trợ lí Ngoại trưởng về Trung Á 2006-7, và là thành viên của nhóm hoạch định chính sách của Bộ Ngoại Hoa Kì về Đông Á trong 2001-6
EVAN A. FEIGENBAUM
Foreign Affairs (tháng 1/2 năm 2017)
Song Phan dịch
Nguyễn Huy Vũ hiệu đính
==============================
Năm 2013, Trung Quốc (TQ) đã đưa ra sáng kiến thành lập một tổ chức phát triển đa phương mới, Ngân hàng Đầu tư cơ sở hạ tầng Châu Á (Asian Infrastructure Investment Bank / AIIB). Theo Bắc Kinh, AIIB có thể giúp lấp đầy khoảng trống nhiều nghìn tỉ đô la tài trợ cho đường sắt, đường bộ, nhà máy điện, và cơ sở hạ tầng khác trong khu vực phát triển nhanh nhất này của thế giới . Nhưng Hoa Kì đã coi đề xuất của TQ như là một thách thức đối với các tổ chức phát triển khu vực và toàn cầu hiện có mà Hoa Kì đã giúp thiết lập trong những thập niên sau Thế Chiến II. Washington không những tự mình từ chối gia nhập ngân hàng này mà còn phát động một chiến dịch ngoại giao thầm lặng can ngăn các đồng minh cũng đừng tham gia.
Song Phan dịch
Nguyễn Huy Vũ hiệu đính
==============================
Năm 2013, Trung Quốc (TQ) đã đưa ra sáng kiến thành lập một tổ chức phát triển đa phương mới, Ngân hàng Đầu tư cơ sở hạ tầng Châu Á (Asian Infrastructure Investment Bank / AIIB). Theo Bắc Kinh, AIIB có thể giúp lấp đầy khoảng trống nhiều nghìn tỉ đô la tài trợ cho đường sắt, đường bộ, nhà máy điện, và cơ sở hạ tầng khác trong khu vực phát triển nhanh nhất này của thế giới . Nhưng Hoa Kì đã coi đề xuất của TQ như là một thách thức đối với các tổ chức phát triển khu vực và toàn cầu hiện có mà Hoa Kì đã giúp thiết lập trong những thập niên sau Thế Chiến II. Washington không những tự mình từ chối gia nhập ngân hàng này mà còn phát động một chiến dịch ngoại giao thầm lặng can ngăn các đồng minh cũng đừng tham gia.
Washington cho rằng tổ chức mới này có thể làm suy yếu hệ thống hiện có qua việc cung cấp đầu tư mà không áp đặt các tiêu chuẩn chống tham nhũng và môi trường được các nhóm hiện có sử dụng. Và một số người ở Washington cũng suy diễn rằng Bắc Kinh có một mục đích sâu xa hơn: đó là xây dựng một bộ các tổ chức quốc tế thay thế theo định hướng của TQ không chịu sự khống chế của Hoa Kì lẫn các giá trị tự do được Hoa Kì và các nước dân chủ công nghiệp khác tán dương.
Nhiều người tin rằng lo lắng nêu trên của Washington về các chuẩn mực thực ra che dấu mối quan ngại địa chính trị mà ngân hàng đó là bước đầu tiên trong nỗ lực của Bắc Kinh nhằm xây dựng một trật tự thế giới lấy TQ là trung tâm (Sinocentric).
Các nỗ lực của Hoa Kì nhằm ngăn chặn hoặc đẩy AIIB ra bên lề đều thất bại thảm hại. Ngân hàng này đã được tung ra vào năm 2015, và vào giữa năm tới, một loạt các đồng minh thân cận của Mĩ, bao gồm Úc, Canada, Pháp, Đức, Israel, Hàn Quốc, và Vương quốc Anh (mặc dù với ngoại lệ đáng chú ý là Nhật Bản), đã không nghe theo Washington và đã đăng kí tham gia.
Washington có thể đã hiểu sai ý định của rất nhiều đồng minh của mình và rốt cuộc đi tới việc tự cô lập bản thân mình hơn là Bắc Kinh như thế nào? Họ có thể xử lí sáng kiến của TQ khác hơn không? Và thất bại của Washington nói lên điều gì về cơ hội của Hoa Kì trong việc thúc đẩy Bắc Kinh hội nhập hơn nữa vào trật tự hiện có? Những câu trả lời không ăn nhập gì nhiều tới các chi tiết của ngân hàng mới hay việc chi cho cơ sở hạ tầng châu Á. Thay vào đó, chúng đòi hỏi một sự hiểu biết cân bằng về vai trò mà TQ đã bắt đầu giữ trong quan hệ quốc tế đương đại và những thách thức nghiêm trọng mà Bắc Kinh đặt ra.
Quan trọng nhất, TQ là một cường quốc phá hoại chứ không phải là một cường quốc cách mạng. Tầm vóc, của cải, và chính sách đối ngoại quyết đoán của TQ đưa nước này tới việc đòi hỏi có những thay đổi đáng kể đối với các tổ chức hiện có, nhưng TQ không tìm cách lật đổ trật tự quốc tế hiện hành nói chung. Chỉ nửa thế kỉ trước, TQ của Mao Trạch Đông mới thực sự đưa ra một tầm nhìn có tính cách mạng rmột cách õ rệt về chính trị thế giới và vai trò của TQ trong đó. Hiện nay, ngược lại, Bắc Kinh kiên trì theo đuổi lợi ích quốc gia và các yêu sách lãnh thổ nhưng lại thiếu một hệ thống cố kết thay thế cho hệ thống hiện hành và họ thực sự đang là thành viên của gần như tất cả những tổ chức lớn hiện có. Tuy nhiên, TQ lại là một kẻ dự phần miễn cưỡng—ở trong lều, nhưng vẫn còn nước đôi và thường không hài lòng.
Sự trỗi dậy lạ thường của TQ trong những thập niên gần đây đã tạo đòn bẩy để họ yêu cầu có một tiếng nói lớn hơn trong các vấn đề quốc tế. Họ đã có được sức mạnh quân sự đang tăng, hàng nghìn tỉ USD trong dự trữ ngoại hối có thể được chu chuyển thành các khoản đầu tư trực tiếp, và ảnh hưởng mới ở các nước đang phát triển từ châu Phi tới Trung Á. Những sự kiện này nói lên rằng Bắc Kinh bây giờ có thể hoặc là ủng hộ hay phá hoại nền quản trị khu vực và toàn cầu.
Đối phó với sự trỗi dậy và chủ nghĩa xét lại của TQ sẽ đòi hỏi sáng tạo và sự gắn kết chiến lược lớn hơn so với phương Tây thể hiện cho đến nay.
CẢI CÁCH VÀ MỞ CỬA
Gần đây nhất là vào thập niên 1960 và 1970, một TQ rất khác đã tìm cách lật đổ phần lớn hệ thống quốc tế.
Mao cô lập nền kinh tế và xã hội của đất nước với hầu hết các ảnh hưởng bên ngoài, chống đối gần như mọi tổ chức lớn trên toàn cầu, và đưa ra một tầm nhìn mang tính cách mạng về một trật tự toàn cầu chống chủ nghĩa tư bản. Điều này đã đi xa hơn những hô hào bốc lửa: TQ khuyến khích cách mạng thường là bạo động nội bộ chống lại chính phủ ở nhiều nước, từ Bolivia tới Borneo.
Hiện nay, Bắc Kinh quyết tâm hơn bao giờ hết trong việc thúc đẩy những lợi ích của mình tiến tới theo nhiều cách và trong nhiều diễn đàn khác nhau, nhưng ngay cả khi họ ủng hộ những tổ chức thay thế hoặc làm việc ngoài hệ thống, họ thường bắt chước và cải biên cách làm việc của các tổ chức hiện có, như họ đang làm với AIIB.
Phản ứng của Washington vừa là chào đón vai trò mới của TQ vừa cố quản lí nó. Ngay cả lúc họ tìm cách để đưa TQ vào hệ thống, nhiều người ở Hoa Kì biết rằng Bắc Kinh có thể quấy phá nền quản trị quốc tế và các lề lối làm việc đã được thiết lập. Kết quả là, khoảng một thập niên trước, Washington bắt đầu thay đổi cách tiếp cận của mình. Hoa Kì tích cực tìm cách để chuyển hướng năng lượng của TQ và chặn trước khả năng Bắc Kinh thách thức các tổ chức hiện có.
Năm 2005, Robert Zoellick, thứ trưởng ngoại giao Mĩ, đã đưa ra một bài phát biểu vạch ra chiến lược mới này. Zoellick đã tìm cách chuyển trọng tâm của chính sách TQ của Washington từ câu hỏi liệu Bắc Kinh ở trong hay ngoài của các tổ chức chính sang vấn đề rộng lớn hơn về hành vi và những lựa chọn của họ. Ông lưu ý rằng TQ, sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) bốn năm trước đó, đã gần như hoàn tất quá trình hội nhập chính mình vào một trật tự thế giới đã được thiết lập sẵn. TQ đã tham gia hầu hết các tổ chức chính mà họ từng chống đối và, ít ra trên giấy tờ, cũng đã gia nhập nhiều hiệp ước chính và các hiệp định về nhiều vấn đề đa dạng như sự suy giảm ozone và vũ khí hóa học.
Do đó, theo Zoellick, chính sách của Hoa Kì cần phải thay đổi mạnh bạo. Ông nói "Đã đến lúc đưa chính sách của chúng ta vượt khỏi việc mở các cửa cho TQ gia nhập vào hệ thống quốc tế. Chúng ta cần phải thúc giục TQ trở thành một bên dự phần có trách nhiệm trong hệ thống đó." Một phần của động lực đằng sau bài phát biểu của ông Zoellick là nhằm chấn chỉnh xu hướng của Bắc Kinh muốn hưởng không (free-ride) về an ninh và ổn định do Hoa Kì cung cấp ở châu Á lẫn phần còn lại của thế giới. Ví dụ tại Afghanistan, TQ thu được nhiều lợi lộc đáng kể từ các cuộc chiến tranh do Mĩ dẫn đầu chống lại al-Qaeda và Taliban, trong đó có việc loại bỏ mối đe dọa khủng bố dọc biên giới phía tây của họ và tạo ra một chính phủ ổn định hơn ở Kabul. Nhưng TQ đóng góp rất ít cho nỗ lực này so với quy mô kinh tế của mình. Và trong thập niên kể từ đó, sức mạnh và vai trò toàn cầu của TQ đã chỉ tăng thêm. Tại cuộc họp G-20 năm 2009 tại Pittsburgh, chẳng hạn, TQ tìm cách có được tỉ trọng biểu quyết lớn hơn trong Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF). Năm 1999, TQ đã không còn đủ điều kiện để vay vốn của Hiệp hội Phát triển Quốc tế, và giữa thập niên này, TQ lại trở thành nước đóng góp cho nó. Và TQ đã tham gia, và thậm chí bắt đầu đồng tài trợ nhiều dự án cùng với hầu hết các ngân hàng phát triển chính khu vực, bao gồm cả Ngân hàng Phát triển Liên Mĩ (Inter-American Development Bank) và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu (European Bank for Reconstruction and Development). Mặc dù đã trở thành một bên dự phần trong những tổ chức này và các tổ chức khác, TQ vẫn thường hoài nghi về chúng và không hài lòng với cách làm việc của chúng.
Ba khía cạnh cụ thể trong sự nổi lên của TQ đang khiến những nỗ lực của Hoa Kì trong việc bảo vệ cấu trúc hiện có khó khăn hơn. Thứ nhất, TQ không tuân theo các chuẩn mực tự do của các nước vốn đứng ra thành lập các tổ chức quốc tế trên thế giới—và đã tìm cách tiêm cấy vào chúng các giá trị của họ— sau Thế chiến II. Sự phản kháng này không những xuất phát từ hệ thống chính trị thiếu tự do, Leninist của chính TQ mà còn từ hoàn cảnh lịch sử, đáng lưu ý nhất là yêu sách đối với Đài Loan, đã cho TQ cái nhìn thế giới kiểu truyền thống và không can thiệp rõ rệt. Chẳng hạn, trong những năm 1990, khi Hoa Kì sử dụng lực lượng quân sự ở Panama, Haiti, và vùng Balkan, nỗi quan tâm của TQ với các tranh chấp lãnh thổ của chính họ đã khiến họ phản đối mạnh bạo sự can thiệp của các cường quốc phương Tây. Lập trường đó chẳng bao lâu phát triển thành phản kháng việc sử dụng các tổ chức đã thiết lập để thực hiện các biện pháp can thiệp tự do khi Hoa Kì,vào năm 1999, đã can thiệp vào khu vực Balkan lần nữa nhưng lần này qua mặt Hội đồng bảo an, nơi mà TQ có thể đưa ra lá phiếu phủ quyết của mình, mà thay vì vậy đã dựa vào NATO để hợp pháp hóa sứ mệnh đó. Sự bất đồng quan điểm này giữa TQ và phương Tây đã cản trở sự hợp tác Mĩ-Trung, đặc biệt là ở Iraq và Syria.
Thứ hai, mặc dù đã tham gia vào và trở thành thành viên ngày càng tích cực của các nhóm và các hiệp ước hiện có, TQ cũng đã cố làm đa dạng hóa hệ thống bằng cách ủng hộ các đối thủ cạnh tranh với chúng: TQ đã thừa nhận mộtsố cấu trúc song song, như nhóm BRIC gồm các nền kinh tế lớn mới nổi (Brazil, Nga, Ấn Độ, TQ và Nam Phi), nhóm này đã bắt đầu mở hội nghị thượng đỉnh hàng năm vào năm 2009 và đã thành lập một ngân hàng phát triển và một quỹ dự phòng.
AIIB minh họa cho cách tiếp cận kép này. Sự hình thành của ngân hàng này là một tuyên bố rõ ràng về sự không hài lòng của Bắc Kinh với những gì mà họ thấy như là sự thất bại của hệ thống hiện tại trong việc cải cách và thừa nhân đủ nhanh vai trò lớn hơn của TQ, đồng thời đó cũng như là một cảnh báo rằng TQ có năng lực và ý chí để hoạt động bên ngoài nó. Tuy vậy, TQ vẫn không rời bỏ các tổ chức cũ này: TQ vẫn là nhà tài trợ lớn thứ ba cho đối thủ cạnh tranh gần nhất của AIIB, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), và ngày càng tích cực trong Ngân hàng Thế giới (WB). Hơn nữa, TQ tập trung sự không hài lòng của họ vào một khu vực mà các ngân hàng này cho thấy là chưa tương xứng.
Năm 2016, ADB dự đoán rằng kinh phí cho các cơ sở hạ tầng ở châu Á sẽ đòi hỏi gần $1 nghìn tỉ một năm cho đến năm 2020, trong đó các chính phủ chỉ có thể cung cấp khoảng 60 %. Vì vậy, Bắc Kinh có thể lập luận một cách thuyết phục rằng AIIB chỉ bổ khuyết chứ không đe dọa hệ thống hiện tại.
Chiến lược này được mô tả chính xác như là cách đa dạng hóa đầu tư, theo đó Bắc Kinh mở rộng các lựa chọn về tổ chức của mình để phục vụ cho nhiều mục tiêu. TQ tìm cách rào bọc cam kết của họ với các nhóm do phương Tây đứng đầu vì sợ rằng chúng không phục vụ thích đáng lợi ích của TQ hoặc quay sang chống lại TQ, giành lấy đòn bẩy để đòi hỏi các cải cách nhanh hơn và sâu hơn đối với các cấu trúc hiện tại, "dân chủ hóa" quản trị quốc tế bằng cách thiết lập các nhóm không do các nền dân chủ công nghiệp hoá G-7 lãnh đạo, cảnh báo Washington rằng Bắc Kinh có thể và sẽ tìm kiếm các cấu trúc thay thế nếu những đòi hỏi thay đổi của họ bị bỏ qua, và đưa các dự án vào thực hiện trong nhiều khu lĩnh vực, chẳng hạn như tài trợ cơ sở hạ tầng, nơi mà những nỗ lực của Hoa Kì và các nhóm hiện có chưa tương xứng.
Thách thức thứ ba đối với Washington là việc Bắc Kinh kì vọng rằng vai trò tăng lên của chính họ sẽ đương nhiên làm giảm ảnh hưởng của các nền dân chủ nhỏ ở châu Âu. TQ là nhà buôn, sản xuất, và thải khí carbon lớn nhất thế giới và nắm giữ nền kinh tế lớn thứ hai thế giới. Vì vấn đề kinh tế và môi trường toàn cầu không thể giải quyết được nếu không có sự tham gia của TQ nên theo Bắc Kinh, cách duy nhất để làm cho các tổ chức hiện có chạy việc là làm cho chúng có tính đại diện nhiều hơn.
Tuy nhiên, đối với Washington việc tái cân bằng quyền lực theo cách này đặt ra một sự đánh đổi không thoải mái giữa tự do và hiệu quả. Một tổ chức càng bị ảnh hưởng bởi phương Tây thì nó càng có hướng thiên vị tự do, nhưng sẽ ít tính đại diện hơn— và có thể ít chạy việc hơn. Một ví dụ cho điều này là Cơ quan năng lượng Quốc tế, ban đầu một nhóm các nước tiêu thụ dầu lớn của thế giới mà số thành viên của nó và tỉ trọng quyền biểu quyết của các thành viên phần lớn đã bị đóng băng kể từ khi nhóm thành lập vào năm 1974. Kết quả là nhóm này không chứa TQ và Ấn Độ, tương ứng là nước tiêu thụ năng lượng lớn thứ nhất và thứ ba của thế giới (mặc dù TQ đã kí một thỏa thuận liên kết với nhóm, và nhóm có một chương trình hợp tác với Ấn Độ), và nhóm cho tỉ trọng vượt cỡ cho các nước Châu Âu nhỏ vốn là các nước nhập khẩu dầu lớn vào những năm 1970 nhưng hiện nay không còn như vậy. Do đó, nó biến thành một tổ chức hoạt động ít suôn sẻ về các vấn đề như sự phối hợp các kho dự trữ và các tiêu chuẩn kĩ thuật.
MỘT CHÂU Á HỘI NHẬP NHIỀU HƠN
Nhưng chính ở châu Á chứ không phải ở các tổ chức toàn cầu, Hoa Kì mới phải đối mặt với sự lựa chọn khó khăn nhất về việc phải đáp ứng với sự chủ động đang tăng của TQ như thế nào. Đặc biệt kể từ cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997- 98, khi Hoa Kì từ chối giải cứu Thái Lan và các điều kiện cứu trợ của IMF bị toàn khu vực xem là quá khắc nghiệt, một số nước, không chỉ riêng TQ, đã đề xướng lập ra các cấu trúc khu vực ở châu Á không có Hoa Kì. Đối với Washington, phản kháng lại các đe dọa đến ảnh hưởng của Hoa Kì sẽ thật gay go vì chúng có gốc rễ sâu hơn là tham vọng đang tăng lên của TQ. Trên thực tế, khu vực này đã có một truyền thống lâu năm về các ý tưởng liên Á (pan-Asia), đàm phán và các hiệp định, ngay cả trong số các nước vốn là đồng minh của Mĩ và ngờ vực TQ sâu đậm.
Lấy trường hợp Nhật Bản. Vì Tokyo nhìn sự gia tăng quyền lực của TQ với sự nghi ngờ sâu đậm, có người cho rằng Nhật và Hoa Kì nên đứng đầu một nỗ lực chống lại ý tưởng mới liên Á được cho là của TQ. Nhưng Nhật Bản tự họ đã đề xướng ý tưởng liên Á trong quá khứ. Chính các quan chức Nhật Bản, vào năm 1997, đã đề xuất việc thành lập quỹ tiền tệ châu Á để chống lại các cuộc khủng hoảng tài chính trong tương lai, một đề xuất đã giúp làm nẩy sinh sáng kiến Chiang Mai hiện nay, một hệ thống hoán đổi tiền tệ song phương giữa các nước Đông Nam và Đông Bắc Á nhằm phục vụ cho mục đích tương tự.
Hiệp định liên Á chính yếu, Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực (Regional Comprehensive Economic Partnership/RCEP), thay thế cho các sáng kiến thương mại do Mĩ đứng đầu, cũng không phải là một ý tưởng của TQ. Kể từ khi RCEP đã trở thành đối thủ cạnh tranh chính với hiệp định thương mại ưa thích của Washington, Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), các quan chức Mĩ, trong đó có Tổng thống Mĩ Barack Obama, đã miêu tả nó như là một phương tiện của TQ—một ví dụ về những nỗ lực của Bắc Kinh trong việc "viết ra những quy tắc" của khu vực chống lại Hoa Kì. Nhưng câu chuyện không phải gần như đơn giản như vậy. RCEP chủ yếu là một sáng kiến của Đông Nam Á, bao gồm các nước Australia, Ấn Độ, Nhật Bản và Việt Nam, vốn là những nước hoài nghi nhất về động cơ của Bắc Kinh ở châu Á. Trên thực tế, khoảng một nửa các quốc gia đang tham gia các cuộc đàm phán TPP cũng tham gia RCEP. Triển vọng có nhiều khả năng xảy ra nhất là nếu Mĩ không phê chuẩn TPP thì các nước này sẽ cùng nhau viết các quy tắc liên Á mới, không chấp nhận những quy tắc do Trung Quốc áp chế.
Cũng đáng chú ý là TQ thường thành công trong nỗ lực cải cách các tổ chức toàn cầu và xây dựng các nhóm liên Á vì nhu cầu của họ khớp với nhu cầu của Ấn Độ, một đối tác ngày càng thân cận của Hoa Kì. Ví dụ, Ấn Độ đã giúp hình thành AIIB và hiện giờ là cổ đông lớn thứ hai của nó. Dù có sự nghi ngờ về sức mạnh của Trung Quốc, các quan chức ở New Delhi có xu hướng đồng ý rằng các diễn đàn mới tác động như một đối trọng cần thiết cho các tổ chức toàn cầu ít mang tính đại diện. Giống như Trung Quốc, Ấn Độ không bằng lòng sống vĩnh viễn trong kiến trúc phần lớn được xây dựng bởi phương Tây.
Các sáng kiến liên Á của Trung Quốc cũng có được sức kéo qua việc vay mượn và cải biên các ý tưởng vốn từ lâu đã được nhiều nước khác, trong đó có Hoa Kì, ủng hộ. Một ví dụ nổi bật là chương trình cơ sở hạ tầng Một vành đai Một con đường đầy tham vọng của TQ. Kể từ khi chủ tịch Tập Cận Bình phát động vào năm 2013, nỗ lực nhiều tỉ đô la này nhằm kết nối châu Á với nhau qua việc xây dựng hệ thống đường bộ, đường sắt, cảng và đường dây điện mới đã được miêu tả như là một nỗ lực để làm cho phần còn lại của lục địa phụ thuộc vào kinh tế TQ. Nhưng ý niệm về kết nối khu vực không phải là sáng kiến của TQ. Nhiều nước, trong đó có Ấn Độ, Nhật Bản, Singapore, Hàn Quốc, và ngay cả Hoa Kì đã và đang giúp xây dựng, cấp vốn cho các liên kết như vậy trên khắp châu Á. Ví dụ, chính Nhật Bản chứ không phải TQ, đang tài trợ cho Metro Delhi và Hành lang công nghiệp Delhi–Mumbai, một khu công nghiệp kĩ thuật cao và đường vận chuyển hàng $90 tỉ nối các thủ đô chính trị và kinh tế của Ấn Độ. Và không phải Bắc Kinh mà là ngoại trưởng Mĩ Condoleezza Rice, Ngân hàng Thế giới, và ADB đã đề xướng việc phát triển hệ thống đường bộ và đường dây điện cho miền Trung và Nam Á giữa thập niên đầu của thế kỉ này.
Đối với Washington, cái mà việc này muốn nói là họ không cần xem các sáng kiến như AIIB hoặc Một vành đai Một con đường là phá hoại những nỗ lực của Hoa Kì. Nhưng điều đó nói lên rằng các nền kinh tế châu Á đang ngày càng nhìn vào nhau hơn là vào phương Tây, cho đầu tư và hợp tác kinh tế. Kết quả có thể là vào năm 2030, châu Á sẽ giống rất nhiều với một lục địa hội nhập từng tồn tại ở đây trước khi Mĩ đến — nhiều "châu Á" hơn là "Châu Á-Thái Bình Dương”hơn cái lục địa mà các chính khách Hoa Kì đã trở nên quen thuộc từ khi Thế chiến II kết thúc.
CÁCH PHÒNG VỆ TỐT NHẤT
Điều chỉnh cho khớp với thực tế mới này nằm trong số những thách thức chiến lược chính mà Washington phải đối mặt ở châu Á. Tuy nhiên, cho đến nay, Hoa Kì đã không thích nghi thật tốt với vai trò toàn cầu của TQ và đặc biệt là với các sáng kiến liên Á mới của họ. Washington có thể và phải làm tốt hơn. Một mặt các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kì cần phải chọn mục tiêu đấu tranh của mình cẩn thận hơn. Sẽ có nhiều cuộc thi thố ý chí trong những năm tới về trật tự khu vực và toàn cầu, và do đó Washington sẽ phải luyện rèn sự thận trọng. Trong vụ AIIB, chẳng hạn, Hoa Kì đã phải đấu với một sáng kiến lớn của TQ trong khu vực mà các cấu trúc hiện có rõ ràng là không đủ và bản thân Washington cũng không đưa ra được mô hình thay thế với Hoa Kì là trung tâm . Khi làm như vậy, Hoa Kì đã biến một đề xuất đa phương của TQ thành một cuộc đấu song phương về ý chí mà gần như chắc chắn là Hoa Kì sẽ thua: Hoa Kì không thực sự ở trên thế Bắc Kinh và hiểu sai tệ hại cảm nghĩ từ các đồng minh của mình.
Một bài học khác là Hoa Kì không nên ép các đồng minh phải thực hiện việc lựa chọn một trong hai giữa Bắc Kinh và Washington về các vấn đề không có tính sống còn đối với an ninh quốc gia của Mĩ hay an ninh quốc gia của các nước đồng minh. Ở biển Đông, nơi mà TQ đang thách thức luật biển và các tập tục quốc tế, áp lực như vậy là cần thiết. Nhưng việc TQ cấp vốn cho tuyến đường sắt thương mại hoặc đường dây điện không phải là một đe doạ.
Và cuối cùng, Hoa Kì cần phải rõ ràng về nơi mà lợi ích sống còn của mình quyết định để dốc sức lực nhiều hơn vào ván bài. Thương mại là ví dụ tốt nhất về một khu vực mà Hoa Kì phải làm như vậy. Với việc Donald Trump đắc cử, Hoa Kì có vẻ gần như chắc chắn sẽ từ bỏ TPP. Vì vậy, Washington sẽ kì vọng các nước châu Á lấp vào khoảng trống và viết các quy tắc của riêng mình. Chắc chắn, doanh nghiệp Hoa Kì sẽ vẫn quan yếu ở châu Á; các công ti Hoa Kì đã đầu tư hơn $200 tỉ chỉ riêng tại các nước Đông Nam Á. Nhưng cái đang bị đe dọa không phải là việc kinh doanh mà là các quy tắc, chuẩn mực và tiêu chuẩn. Washington sẽ mất ảnh hưởng đối với các quy định về đầu tư, tiêu chuẩn công nghệ, lao động và các cách xử sự về môi trường.
Cái mà Hoa Kì nên khuyến khích là một trật tự kinh tế dựa trên thị trường tự do và mở trong khu vực này. Và TPP tự một mình nó sẽ không đủ trong mọi tình huống. Thay vì từ bỏ thỏa thuận này, Washington cần phải bổ khuyết nó, bằng cách đàm phán các hiệp định đầu tư song phương với TQ và Ấn Độ để mở cửa nền kinh tế của họ ra cho các công ti Hoa Kì và để hậu thuẫn các nhà cải cách kinh tế trong cả hai nước này; theo đuổi quan hệ đối tác công-tư để đạt được việc doanh nghiệp Mĩ tham gia vào phát triển cơ sở hạ tầng trên khắp châu Á; đạt các thoả thuận cụ thể để mở cửa thị trường trong các lĩnh vực dịch vụ và công nghệ, những lĩnh vực mà Hoa Kì vượt trội; và tìm kiếm các hiệp ước mới trong các lĩnh vực như tiêu chuẩn đánh cá và môi trường cho dự án Một vành đai Một con đường của TQ. Làm như vậy có nghĩa là giúp định ra chương trình làm việc chứ không phải chỉ đơn thuần là phản ứng với các đề xuất của TQ.
Nhưng hiện nay việc sử dụng hình thức quản trị kinh tế này của Hoa Kì dường như có khả năng suy yếu dần. Vì vậy, khi ảnh hưởng bị suy giảm, Hoa Kì phải tìm cách dựa nhiều hơn vào các đồng minh để tác động như một đối trọng với TQ ở những nơi mà Hoa Kì tự mình không thể hoặc sẽ không làm. Chẳng hạn, ở Thái Lan ảnh hưởng của Nhật Bản đã tăng khi ảnh hưởng của Washington lu mờ do việc Nhật kiên trì theo đuổi các quan hệ đối tác đầu tư và can dự về chính trị với chính quyền quân sự ở Bangkok.
Bài học cuối cùng là hệ thống quốc tế không thể hoạt động trừ khi có kết hợp những quốc gia lớn nhất và phát triển nhanh nhất vào. Nếu hệ thống không bao gồm thích đáng TQ, Ấn Độ và các nền kinh tế mới nổi khác thì các nước này sẽ quay sang nơi khác. Điều đó có nghĩa là ảnh hưởng chính thức của châu Âu, và ở một mức độ thấp hơn, của Hoa Kì trong hầu hết các tổ chức quốc tế sẽ phải co hẹp lại trong những năm tới. Vì vậy, nếu muốn giữ gìn độ nghiêng về tự do của hệ thống, Hoa Kì sẽ cần phải dựa nhiều hơn vào các phương tiện không chính thức. Điều đó sẽ kéo theo việc tạo ra các nhóm các quốc gia tạm thời làm việc về các vấn đề cụ thể bên ngoài kiến trúc chính thức của hệ thống và rút tỉa nhiều hơn từ TQ để đổi lấy việc thích ứng với tầm vóc đang lớn của TQ. Quyết định gần đây đồng ý với đòi hỏi của Bắc Kinh để đồng nhân dân tệ được bao gồm trong nhóm các đồng tiền dự trữ có quyền rút vốn đặc biệt của IMF, cho ta một ví dụ về việc điều này có thể được thực hiện như thế nào. Nếu như, thay vì đồng ý ngay, Washington và IMF chú ý vào việc tách quá trình này ra thành những bước tuần tự, mỗi bước chốt vào các cải cách cụ thể trong thị trường vốn của TQ, thì họ vẫn có thể đưa TQ vào hệ thống đồng thời cũng giúp các nhà cải cách kinh tế của chính TQ mạnh dạn hơn.
Chắc chắn TQ sẽ tiếp tục đề xuất các sáng kiến tương tự như AIIB làm bật các thế mạnh của nước này lên. Đối với các quan chức Hoa Kì, phản ứng bằng việc ngồi bó tay là vô nghĩa. Ngoài lợi thế do vị trí ở trung tâm địa lí của châu Á ban cho, TQ có thể triển khai hàng nghìn tỉ trong quỹ vốn được nhà nước hậu thuẫn, điều mà Hoa Kì không thể làm. Để bác bỏ mọi sáng kiến của TQ triệt để thì sẽ đòi hỏi Washington phải đấu cả về địa lí lẫn kinh tế. Và làm như vậy sẽ khiến Hoa Kì bỏ lỡ nhiều cơ hội làm việc với TQví dụ, ở Trung Á, nơi mà lợi ích của Mĩ gắn kết chặt chẽ với TQ nhiều hơn là với Nga.
Điều mấu chốt là Washington dành quá nhiều thời gian và năng lượng phản ứng với các động thái của TQ. Thay vào đó, Hoa Kì nên chủ động và khai thác các thế mạnh của mình, chẳng hạn như công nghệ, đổi mới, và mối liên kết với nhiều thị trường vốn toàn cầu, khi nó làm việc với một mảng đa dạng của các đối tác châu Á để giúp cân bằng ảnh hưởng ngày càng tăng của TQ. Cách tốt nhất để thích ứng với các hoạt động mới của TQ là dấy lên một cuộc tấn công mạnh mẽ hơn chứ không cứ mãi chơi phòng thủ.
Evan A. Feigenbaum là Phó Chủ tịch Viện Paulson tại Đại học Chicago. Ông từng là Phó Trợ lí Ngoại trưởng về Nam Á 2007-9, Phó Trợ lí Ngoại trưởng về Trung Á 2006-7, và là thành viên của nhóm hoạch định chính sách của Bộ Ngoại Hoa Kì về Đông Á trong 2001-6
